内容提要：“执行难”是困扰人民法院的一大痼疾，也是司法改革的重大课题。2015年伊始，乌审旗法院针对执行工作进行了改革。经过2014年的执行大会战，以及多年的执行工作的经验积累，面对基层法院执行中面临的种种问题和困难，乌审旗法院积极探索破解执行难的方法。执行难问题长期困扰着乌审旗法院。纠其原因是多方面的，然而执行机构设置和执行职权配置的不合理是导致执行难和执行乱问题的根本原因。传统的执行模式是“一人包干到底”。一个执行员既要送达、查询、扣划、处置财产、应对当中人提出的异议、外出办案等，经常是顾了这头顾不了那头。几个办案人员可能同一天先后在同一银行、同一房管中心、同一车管所办理各自承办的案件。乌审旗法院打破传统的一人干到底的模式，在执行局内设五个小组，分别为：查控组、执行组、裁决组、信访组、内勤组。这五个组相互配合，相互制约，这五个组将一个案件分成了五个阶段，这五个阶段如同一条流水线，每个阶段的执行人员对自己的工作负责，同时对上一阶段的工作也有监督作用。上一阶段的工作如果存在瑕疵，这一阶段的执行人员可以要求重做。从而实现了权利的制约。分组式执行有利于执行效率的提升、有利于案件质量的提高、有利于执行公开、有利于执行权的权利制衡。
关健字：分组式、质效、改革、有利于
一、传统执行模式的缺陷
现有的执行模式是1991年《民事诉讼法》颁行时而建立起来的，其模式是一人包案到底。最大特点就是执行权的高度集中。一个执行人员，自案件受理后，从执行措施的决定到实施，从财产的调查、扣押、处分与分配，到变更、追加被执行主体，乃至对案外人异议的审查处理，均由负责执行的执行人员一个人说了算。也就是说，执行员集执行实施权和执行裁决权于一身，执行员既是裁判者，又是执行者。该模式的优势在于承办人熟悉案情、各个执行阶段衔接比较流畅等，如果假设执行案件较少、所有法官都是敬业且无私的，则传统执行模式的效益无疑将是最高的。但理想与现实毕竟有差距，传统执行模式的弊端也是明显的。它缺乏必要的透明度和公开性，易产生“暗箱操作”；它缺乏必要监督和制约，易产生腐败降低法院威信；它缺乏有效的执行救济途径和手段，易使得失误的决策难以得到及时纠正。由此带来的后果是：执行乱和乱执行的现象屡禁不止。执行过程透明度不够，当事人对执行人员能否公正司法存在合理怀疑。另外，确实有极个别法官因执行过程权力过大，在利益引诱之下迷失自我，放弃了对法律的信仰。因此必须改变执行权集中行使的状况。分解执行权，“以权力制约权力”，实现权力制衡。如果将具有行政性特点的单纯执行行为与具有司法性特点的执行救济行为“分离”，有极大的现实意义。
二、实际执行中存在的问题
近几年随着经济的发展，各种社会矛盾急剧凸显，民间借贷纠纷案件的增多，作为承担审判和执行职能的人民法院面临着各种新情况、新问题。在诉讼案件增多的同时，执行案件数量也大量的上升，执行中出现了大量的问题和矛盾。2014年乌审旗法院为了加强执行工作召开了执行工作的专项会议，会上对乌审旗法院执行中存的问题进行了梳理，总结出了以下几点执行中存在的问题：
一是新收案件多，案件不能快速执结导致积案存量大。2010年乌审旗法院受理的执行案件数为681件，2011年为851件，2012年为664件，2013年为937件，2014年为2859件，近5年案件数量大幅增加，其中增加数量最多的是民间借贷案件，而全市的民间借贷出现了危机，民间借贷的资金断裂，导致了案件执行难度加大，有的是因为被执行人无财产可供执行，有的是因为被执行人下落不明，有的是因为被执行人经济状况恶化、有的是因为被申请人将资金用于房地产投资，无法收回投资。有的是因为对被执行人财产的执行时间较长，增加了诉累。这些原因导致了新收案件不能快速执结。
二是执行中出现了消极执行行为。部分执行人员在接到案件后，不及时审查、不及时向被执行人送达执行通知书及执行人财产申报登记表等法律文书。申请人不过问，就不主动执行，拖延、推诿执行违反了法律规定，群众反映强烈。
三是执行方式单一，执行措施不当。存在执行过程不全程留痕，法律文书不能及时送达当事人，谈话笔录，送达回证记载不明确，当事人的权利义务未告知清楚等诸多问题，造成申请人和被申请人多次来访，给接访工作带来巨大压力。
四是执行案卷不及时装订，有的不按时归档，乱堆乱放，管理不善，出现个别案卷难以查找的现象。
五是有的执行人员，不注重自身业务素质的提升，不熟悉电脑操作，不会制作法律文书，不会填写法院执行案件流程管理信息表，执行的案件不能及时报结，影响了全院绩效考评管理工作。
六是不严格执行《执行款物管理办法》，执行款不及时缴入执行管理账户并通知当事人，执行物品不妥善保管，不及时处置特别是扣押车辆等不动产，长期存放极易引起国家赔偿。
七是部分执行人员法律知识不精通，不能充分运用各类执行手段。有的甚至违法执行，不合议、不汇报、加之法律文书签批不严，当事人反映强烈，成为涉诉信访案件的源头之一。
八是传统执行模式存在弊端。传统的执行模式就“一人负责到底”的执行模式。执行权力高度集中，无法从权力运行机制上保证执行的公开、公正，容易造成执行权的滥用，从制度层面上就不可避免的产生了“执行乱”和“乱执行”现象，损害了司法权威和司法公信力。
执行工作的改革势在必行。为此乌审旗法院积极探索如何进行改革这一执行中的困局。特别是针对传统的执行模式和具有地域性的基层法院工作实际进行改革。
三、改革的思路
执行的分权改革，需要有政策的支持。2009年7月17日最高人民法院下发了《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》（法发【2009】43号）。其中明确要求：执行审查权和执行实施权相分离、合理确定执行机构与法院其他相关部门的职责分工、统一执行局内设机构及职能、实行科学的执行案件流程管理、打破“一人负责到底”的传统执行模式、积极探索建立“分段集约执行”等工作机制。就基层法院而言，执行权如何分权、执行机构与法院其他部门的职责如何分工、执行机构如何设置职能部门、职能部门之间如何分工、如何合理配置执行权、按什么工作模式运行等等问题，并无明确具体规定。乌审旗人民法院认为，执行工作改革要着眼于本地区、本级法院工作实际，着眼于践行人民法院公正与效率工作主题，只要不背离改革的大方向、大原则，改革不必千篇一律、一刀切。乌审旗人民法院在借鉴兄弟法院执行工作改革经验和对过去本院执行工作进行全面总结的基础上，结合清理执行积案工作中自身暴露出的问题和积累的经验，认真调研，开拓创新，打破“一人包案到底”的传统执行模式，对执行权进行科学分权、合理配置，实施以节点控制为特征的“分组式执行”工作机制。
将案件执行过程划分为执行立案、执行财产查控、执行实施，执行裁决，执行结案、执行信访处置等若干个阶段，每个阶段配置不同的工作机构和人员进行集约执行。执行流程坚持各部门各环节各司其职、各负其责、互相监督、相互制约、配合协调相结合的原则。其工作机制的核心就是要打破“一个庭、一个人包案到底”的执行模式，用分权制约来提高效率，实现阳光执行。
四、“分组式执行”模式的分工
乌审旗法院在执行局下设了五个执行组，分别为：查控组、执行组、裁决组、信访组、内勤组。
查控组，主要是对被执行人的个人情况及财产进行查询，其所行使的是执行权中的财产调查权和控制权。查控组的职责主要有：1、查询本院电脑系统中的被执行人的有关信息。2、依职权调查被执行人的户籍（或暂住地）、宾馆住宿、房产、土地、车辆等其他财产信息及工商、税务等相关资料。3、依职权调查被执行人的配偶、担保人等相关债务人的银行存款、房产、土地、车辆等财产信息。4、依职权调查下落不明的被执行人的社保信息及其他相关信息。5、向申请执行人反馈被执行人的财产调查情况及案件执行情况。6、查控组应当办理的其他事项。
执行组，即对有关的法律文书实施具体执行的团队，它除了没有执行文书的决定权外，对某一起执行案件具体负主要执行职责。执行过程以团队的方式进行，二人一组，互相配合、互相制约。当一人为某一案件的承办人时，另一人为该案的书记员，同理另一人作为承办人时，他的搭档就成为该案的书记员。在小组内互为书记员，互为承办人。执行组的具体职责为：1、送达执行通知书。2、与双方当事人谈话，全面了解与执行案件有关的情况，并促使当事人主动履行法律义务或执行和解。3、对被执行人依法提供担保、并经申请执行人同意的，提出暂缓执行的意见。4、办理收取和发放案款手续。5、对被执行人或被执行财产在外地的，办理委托执行手续。6、对未按执行通知履行法律文书确定义务的当事人，提出罚款、拘留或者进入“老赖”名单的处理意见。7、办理审批手续后采取强制措施。8、对有履行能力拒不履行执行义务的当事人，决定不采取拘留措施的案件，应说明原因，并将不采取强制措施的原因提供给内勤组装入案卷备查。9、通知未按法律文书履行确定义务的当事人申报财产情况；对拒绝报告或者虚假报告财产情况的当事人，提出罚款、拘留的处理意见，办理审批手续后转强制执行阶段执行。10、对财产的查询、冻结、划拨、查封、扣押、提取、搜查，房屋和土地的腾退，对财产的评估和拍卖，以及对被执行人采取行为执行等执行措施的处理，制作与之有关的裁定书，并将需审批的文书提交给裁决组，经审批后实施具体的执行措施。10、对当事人、利害关系人、案外人提出执行行为异议、执行标的异议的申请，指导当事人办理有关手续。11、接受被执行人或其担保人符合有关规定的执行担保。12、制作有关的执行文书，需签发的报请裁决组或有关院领导签发。13、其他应由案件承办人负责处理的事项。
裁决组，行使执行裁决权。即执行重大事项裁决权和执行程序完结裁决权。由本院具有审判资格的执行员组成。主要负责：1、对公证债权文书、仲裁裁决书进行审查，发现确有错误的，裁定不予执行。 2、审查、裁定变更、追加执行主体。3、对擅自处分查封、扣押、冻结财产的行为裁定责令追回。4、审查、裁定不予执行。5、对执行标的异议的审查。6、对执行分配争议进行裁决。7、裁定执行回转。8、对协助单位擅自向被执行人或其他人支付已冻结或扣押款物的行为裁定责令追回。9、对第三人在接到履行到期债权的通知后，十五日内未提出异议亦未履行的作出强制执行裁定。10、执行交付财产案件中的折价赔偿的裁定。11、裁定解除、撤销执行措施。12、审查决定暂缓执行，审查和解、中止案件的恢复执行。12、裁定中止执行、终结执行程序；13、其他需要裁决的重大事项。
内勤综合组，即协助其它小组和处理执行局内部日常办公工作。内勤综合组由内勤、司法信息统计员组成。共主要职责有：1、负责执行案件的登记。2、将分案后的案件移交承办人。3、负责执行案件的信息录入工作。4、协助审管办做好执行流程和统计管理工作。5、对已结案的案件作好案卷装订工作。 6、向执行局长传达、保管各类文件。7、对收到的各类文件、书籍、材料及时登记、转送，对重要文件要转送局长外的其它负责人传阅。 8、协助执行局长的办公工作。9、做好案卷的保管和移交工作。10、协助调阅本局内保管的案卷。11、负责人起草工作计划、目标管理任务、报告、工作总结及各类上报的材料。 12、保密工作。内勤对所管理文件资料、案卷材料等涉密内容要严守保密纪律。对本部门的文件、资料、案卷、有字头的稿笺要妥善保管，杜绝泄密事故的发生。13、协助执行部门领导召集会议、准备会场、准备资料、作好会议记录，管理办案、办公用品。14、协助执行部门领导抓好党建、卫生、文明，各项目标责任等工作。
涉执信访组。即对执行行和被执行人提的信访事项进行处理。近些年在信访案件的总数中，涉及执行工作的案件占比例较大，需有信访专人处理信访事项。故需在执行局设立信访组。主要负责：1、负责解答当事人认为办案程序或对有关法律问题不理解所反映的情况或咨询的问题。2、负责处理上级法院、党委、人大、纪委、检察院交办的信访事项。3、处理当事人执行过程中认为办案不公的现象。4、引导当事人正确的处理执行异议。5、对重大信访事项及时请示报告，及时回复。
五“分组式执行”的工作模式
1、总体架构。
首先由立案庭对申请执行或者移送执行的案件进行立案审查，立案庭经登记立案后，将案件交由执行局的内勤收案，执行局的内勤将案件登记后，交由查控组对案件所涉及的人员和财产进行查控，查控组完成，查询被执行人有没有可供执行的财产或有无可供执行的其它线索。查控组完成查控后，将案件交由执行局局长进行分案，分案后承办人接收该案件开始实施执行行为。执行组每二人一组，互为承办人、互为书记员。当一人为某案的承办人时，另一人为该案的书记员。同理另一人为某案的承办人时，前一人为该案的书记员。二人互相搭档、互相配合，互相监督。这类似于电影中的美国警察的工作模式。执行组应当在3日内给当事人送达执行通知书等有关法律文书，执行组对查控组提供的信息情况进行核对，并采取有关的控制措施。如被执行人无财产可供执行案件，依法中止（终结）执行程序，并将有关的案件材料归入二级档案。执行组实施的是具体的执行权，在执行过程中当需要制作有关的法律文书时，执行组负责起草文书，然后交由裁决组裁决。执行文书需具审判资格的人员署名的，裁决组成员应在法律文书上署名。文书上需以合议庭裁决的，裁决组应组成合议庭裁决。文书上独任裁决的，裁决组成员一人裁决即可。裁决组成员同时也是执行组的成员，在裁决工作的同时，也具体执行案件。裁决组裁决的案件不需要报分管副院长审批，裁决组裁决后即可执行。裁决组裁决后需报院长和副院长审批的，在审批后方可执行。在执行过程中对财产的处置，当财产是直接可以交付给申请人的，执行组直接办理交付手续。当财产需要评估、拍卖的交由司法辅助办公室办理有关的评估、拍卖手续。案件执行完毕后，报分管副局长审查后，该案方可结案。结案的案件当月交由内勤组装订；需进入二级档案的案件当月交由内勤组装订，归二级档案。
2、具体工作时注意事项
立案阶段：执行案件是否立案由立案庭负责审查立案，未经立案庭立案的，执行局不得自行办理案件。受托执行案件由执行部门负责审查，符合委托执行立案条件的转交立案庭立案。不符合立案条件的，说明理由，在5个工作日内退还委托法院。
内勤组接收案件阶段：内勤接到案件后，在1个工作日内完成以下工作：1、案件登记、2、交局长分案；3、将案件分送到各执行员手中。
查询阶段：查控组根据执行案件需要完成各类查询，包括以下查询： 1、向银行查询被执行人的开户情况，并根据开户情况在相应金融机构查询被执行人的资金情况。2、向国土资源局、房管中心等部门查询被执行人所享有的土地使用权、房屋所有权等情况。3、向工商、税务等部门查询被执行人的股东名册、注册资金、经营纳税及对外投资等情况。4、向机动车等管理部门查询被执行人所有的交通工具情况。5、向保险机构查询被执行人的投保情况。6、向住房公积金管理部门查询被执行人住房公积金缴纳及余额情况。7、向被执行人住所地的街道居民委员会(社区)或者农村村民委员会或可能掌握被执行人财产线索的其他单位和个人了解被执行人的财产、经营情况。
如果申请执行人申请执行时提供了明确、具体的被执行人财产状况或财产线索的，执行员应自收到案件之日起3日内进行查证、采取相应的执行措施。如果是在执行组的执行过程中，申请执行人提供被执行人财产线索的，执行员应在3个工作日内进行查证，并及时采取相应的执行措施，将处理结果及时告知申请执行人。
执行实施阶段：执行组在调查核实后，确认属于被执行人的财产，可以采取以下执行措施，但文书需经裁决组审核的，应经过审签后实施：1、冻结、扣划账户存款。2、扣留、提取工资等收入。3、查封土地、房产。4、查封、扣押车辆、设备等动产或其他财物。5、财产被查封、扣押后，被执行人仍不履行的，经裁决组审批后，对查封扣押的财产进行评估、拍卖（变卖）后清偿债务。6、经裁决组决定评估、拍卖、变卖被执行人财产清偿债务的，在3个工作日内办理委托评估手续，交由本院司法辅助办公室负责实施。7、 被执行人无财产可供执行，但对第三人享有到期债权的，执行组可以依申请执行人或被执行人的申请，向第三人发出履行到期债务通知。第三人对到期债务无异议但拒绝履行的，执行组可以依法强制执行。8、 执行小组收到评估机构作出的评估报告后，应当在5个工作日内将评估报告送达当事人及利害关系人。9、执行小组自执行款进入执行款专户之日起5个工作日内，通知申请执行人到人民法院办理交付手续。执行小组在执行过程中遇有需经裁决的事项时，需先填写《裁决审批表》，并将案件材料成卷移交给裁决小组。
裁决阶段：裁决组在审阅移送的案件材料时，认为材料不齐、事实不清的退回原承办人补充材料或者补充调查。执行裁决部门对移送裁决的案件可分为独任裁决、合议庭裁决、审委会审议。独任裁决的一般在5日内裁决，因情况紧急的，及时裁决。合议庭裁决的，在收到案件后10日内将案件裁决完毕；需要组织执行听证的，应当在听证结束后15日内裁决完毕。遇有重大疑难案件需要延长裁决期限的，经局长批准可延长30日。采取查询、冻结、扣划、查封措施的裁决一般可由一人裁决，其它重大事项由合议庭裁决。 以下事项由执裁决组裁决后后，报执行局长或主管院长审批：1、采取罚款、扣押、搜查、拘留、拘传措施。2、执行款的发放。3、审限报延。 4、终结本次执行程序案件的恢复执行、委托执行、接受委托执行。 5、换员执行。对执行标的异议由裁决组裁决，对执行行为异议的审查，由本院审监庭另行组成合议庭审查。
结案归档阶段：内勤组应在收到立案庭转交的案件后3个工作日内，将立案信息输入到全国法院执行案件信息管理系统中。承办人报结案件时应同时将该案卷材料全部移交内勤组。内勤组应在案件报结后30日内将案卷装订成册，人民法院司法统计系统案件报结截止日期为每月20日。内勤组应当在执行员报结案件同时将案件结案信息输入到全国法院执行案件信息管理系统中。内勤组应保证不因内勤组的原因导致超期现象。内勤组应于当年的12月25日前将所有结案案件归档。
六、改革成效评估
1、有利于执行效率的提升。“一人包案到底”的传统执行模式在案多人少的情况下效率往往是不高的，一个执行员既要送达、查询、扣划、处置财产、应对当中人提出的异议、外出办案等、经常是顾了这头顾不了那头，办了这个人的财产扣划就顾不了那个人的财产查询，办了一个人的案子，其它人的案子可能出现“空窗期”。执行工作是体力活，需要执行人员来回奔波，一个人连续奔波，容易产生体力透支或疲劳，在体力不充沛的情况下往往影响工作效率。而分组执行，最大的好处是对执行工作合理分工，分为查询、执行、裁决、内勤等小组，使得执行工作没有“空窗期”，通过分组执行，避免和减少了重复劳动。其次分组就是分工，就是将性质相同、相似的执行工作以“合并同类项”的方法对其分工。这也是管理学上的说法，可以发挥集约的优势，减少资源浪费从而提高效率。比如说查询的职能的分工，传统的执行模式下，财产查询涉及财政、银行、房管、车管所等部门，每一个执行人员拿到案件后，都要跑这些部门查控财产。办案人员每天可能一会要去银行、一会要去房管中心，而对应的部门一天通常要接待多个执行员，重复的到这些部门的领导负责人处审签。如果实行分组后，每个部门都有对应的执行局专人负责查询，这个专人去一次就查一批案子，一个人一天可以查询很多案件。而这个专人由于专门从事这项工作，由于工作熟练度的提高可以带动工作效率的提升，对于这些查询部门亦可发挥“熟人效应”，从而提高财产查找和查封的时效，缩短调查期间。
2、有利于案件质量的提高。“一人包案到底”的传统执行模式下，执行人员一个人包办所有执行事务，因每一种事务都需要做，精力往往被分散，不能集中精力专注一些复杂、疑难的问题，这导致了执行案件的质量不高。同时对于执行中的裁决问题，执行人员往往无瑕顾及执行业务学习，什么都要会，什么都要学，可能什么都学不精，对于执行中裁决能力及水平的提升，往往是心有余而力不足。通过分组式执行模式的建立，由于每人只干一种工作，办案人员将有限的时间和精力可以专注到这一项工作当中。执行人员各司其职，利于其进行业务学习和深入思考，执行工作的规律，利于其深入研究执行中的宏观及微观问题，利于法院把执行工作作为业务部门进行强化管理和学习，提高执行法官的自我价值认同和学习意识。分组式执行模式实质上也是精细化管理的一种体现，也是队伍专业化的一种体现。分组可以实现案件的繁简分流的功能，如果案件简单，比如可以联系到被执行人，且被执行人愿意配合，在初入执行组即可以结案，避免简单案件再进入裁决组。如果复杂案件，需要裁决的，将这些复杂的问题交给裁决组，由裁决组专业把关，从而提高了案件质量。再次分组式执行针对办案人员的特长分组，也确保了案件质量的提升。对于工作细心的干警，就把他安排在查控组工作。对于工作踏实实干的干警，就把他安排在执行组工作。对于有审判资格的干警，就把他安排在裁决组工作。对于性格开朗、精力充沛的干警，就把他安排在信访组工作。由于他们只需要专注于一块相对独立的工作，精力不会被分散，工作质量也就自然提高了。
3、有利于执行公开。司法公开是人民法一项重要的工作，执行公开是司法公开的关健内容。近年来，因执行问题引发的涉法涉诉信访案件和执行法官违法违纪的现象较为突出，究其原因就是执行还不够公开，或是执行公开程度还不够。“一人包案到底”的传统执行模式下，执行人员从头办到尾，至于如何执行，执行款物到帐多少，他人很少过问，也难以知晓，导致执行工作虽然很忙，但也很“乱”，执行人员权力过大，工作没有足够的程序的公开。变一人办案为多人办案，实行流水作业，最大限度地减少了当事人对办案人员的猜疑和不满。分组式执行打破原来执行案件“一人包案到底”的传统执行模式。将执行工作按流程分段细化，实行流水化作业，各执行环节由专人负责办理。“而且相互监督，环环相扣。上一个环节做不到位，就会影响下一个环节的工作，下一个环节可以要求上一个部门重做，这不仅是一种监督而且也是一种执行工作的公开，因为下一个环节的工作是依据上一个环节的结查才能开展和进行，下一个环节不了解上一个环节就无法开展工作，因这种公开法院内部的工作流程公开，是相互制约的公开。这种在流水线上的相互公开，比事后监督检察更具有约束性。避免了权力过度集中、消极执行、滥用强制措施，监督制约不力等现象。对执行工作的内部监督力度的加强可以促进执行公正和司法廉洁。
4、有利于执行权的权利制衡。传统执行模式下，执行案件一人一案一包到底，相对审理阶段，承办人对案件实体及程序“主宰”的权力要大得多。当事人利益能否实现、何时实现、实现程度如何等等，主要取决于案件承办人的道德水准和执法水平。而在个案处理中，执法尺度不统一，随意性较大的情况时有发生。加之监督制约机制不健全，案件办理处于封闭状态，信息不公开、不对称，“暗箱操作”无法有效地避免。绝对的权力容易导致违法违纪现象，因此需要各方相互制衡。对权力实行有效的制约，是保障公民诉权的有效手段。执行实施权的分权运行可以打破权力过于集中的弊端。分组式执行是一种分权，将一个案件的执行权分为几部分，其中执行实施权和裁决权是最主要的权利。合理分权的可以促进程序效率的提高。执行权的分权是否合理，在于对权力的优化，在于实现权力的制衡。所谓的优化和制衡，就是将执行程序分为若干阶段，每个阶段由不同的执行组或执行人员负责，对各项执行工作实行专业化的分工负责，对各个阶段即有侧重，又需有机结合，权力之间又存着相互制衡。分组式执行模式把权利分为五个阶段，就如同把一个案件做成了一条流水线，各个阶段有相互制约的因素，因此这种分权是比较科学的，其权利的分置有利于对权利的制衡，有利于对权利的有效监督，有利于保障当事人的合法权益，有利于提高司法的公信力。