行政处罚是行政机关对行政违法行为的公民、法人、或其它组织实施的违反法律所实施的制裁。其特征是行政机关行使职权的活动，它处理被管理的公民、法人、其它组织的违法行为，是一种具体行政行为。在日常的行政执法当中，当行政机关认为公民、法人、其它组织违反法律需要进行行政处罚，必须要作到“事实清楚，证据确实、充分，程序合法，适用法律正确，处罚适当”。所罚的“事实清楚，证据确实、充分，程序合法，适用法律正确，处罚适当”法律没有明文规定，在实际工作中往往也造成了不一致或混乱。这个问题不仅是个复杂的理论问题，更是个重要的实践问题。通过实践明确其内涵，把握其标准，对于行政处罚案件的质量与水平，具有重要的意义。

　　一、事实清楚的认定

　　行政处罚，首先要对事实进行正确的认定，只有这样才能为行政行为正确性和合法性的打下基础。“事实清楚”，在执法实务中是指决定案件性质以及案件能否成立的主要事实清楚。当然，事实是否清楚，是通过证据来证明的。事实清楚，是对行政机关办案的基本要求。行政机关必须搞清当事人违法行为发生的时间、地点、动机、目的、手段、后果以及其他有关情况必须清楚，可用“五何”要素来概括。即何人、何时、何地、何事、何情节。在事实认定方面经常存在以下问题：事实不清、认定错误、事根本就不存在认定为存在、没有足够的证据证明、未经充分调查而确定。以上行政行为在事实方面的错误，最终导致行政行为的不合法。事实不清的行政处罚，有关法律、法规明确规定其为违法行为并否认其法律效力（《行政复议条例》和《行政诉讼法》都有明文规定）；而且《行政处罚法》第三十条更明确规定：“公民、法人或者其他组织违反行政行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”

　　 二、证据确实、充分

　　《行政诉讼法》规定，具体行政行为主要证据不足的，判决撤销或者部分撤销，并可以判定重新作出具体行政行为。首先，应当明确的是，这是一个非常重要但又很难说得清的问题。因为它是从定性上而言的，而非从定量上来把握。虽然如此，仍然存在着一个界定的标准。单纯从文义上来讲，“证据确实、充分”，不等于所有证据确实、充分，也不等于次要证据确实、充分，拟或部分证据确实、充分，而是指“主要证据确实、充分”。因此，衡量主要证据充足与否的标准是一个法律标准。

　　主要证据：决定案件性质，以及案件能否成立的证据。

　　证据确实：据以定案的各项证据均是真实可靠的，无伪造、诱导之嫌疑，亦无彼此矛盾的现象；据以定案的各项证据均与案件事实具有关联性，不存在以彼事项印证此事项，或虚妄推断的现象；据以定案的各项证据相互协调一致，共同指向同一个证明结论。概而言之，涉案全部证据必须具有合法性、真实性、关联性的特质。

　　证据充分：一是案件所涉及的事实均有必要的证据予以佐证，如在工商行政处罚案件中，涉及“非法收入”，必须要核定清楚非法收入的金额，需要有进销票据作依据，而不能单凭市场行情推定。二是用来证实案件事实的所有证据构成完整的证明体系，能形成“证据链”。三是足够的证据量所证明的案件事实轮廓实在、环节清晰，主要方面不存在模棱两可的因素。

证据确凿是从证据的证明效力方面来讲的，侧重于质量。而证据充分主要侧重于证据的数量。

　　 三、适用法律正确

　　“适用法律正确”，即案件的法律适用依据准确。首先要选择好法律，不同的行政管理有不同法律、法规，有职权的行政单位必须要依照其赋予职权的法律进行处罚，此外对于有关联的法律也要考滤。如果出现多部法律时要遵照《立法法》的规定适用法律。首先要看一看法律之间有没有上下位法、法律之间没有没新法和旧法的区分，法律间是不是特别法和一般法之间的区分、法律、法规之间有没有冲突。法律选择好后，适用法条时要先择好“条、款、项、目”，如果对“条、款、项、目”也没有选择好，也属于适用法律错误。比如某行政处罚引用了本应适用法人或其它组织的处罚而适用了对公民处罚的法条。或是处罚当中对条款引用错误，或是在处罚中遗漏法律条款，或是处罚时没有注意一事不再罚原则等。

　　四、定性准确

　　定性准确，是指在事实清楚、证据确凿的基础上，对违法行为人的违法行为的性质认定准确。准确地判定案件的性质，是正确处理案件的前提，直接关系到行政处罚案件能否得以正确执行。要做到定性准确，必须要有正确认定案件性质的依据。办案人员应当严格按照法律、法规、规章规定的违法行为构成要件来认定案件的性质，切忌将此行为认定为彼行为。定性不准，必然会导致对案件的错误处理。

定性准确包含三个层次的内容：1、定性应建立在事实清楚、证据确凿的基础上；2、所认定的案件性质应具备该种性质案件的构成要件；3、适用法律、法规及党和国家的方针、政策要准确。

　　五、处罚适当

　　处罚适当是要求行政机关在行政处罚时首先必须在有明确的法律依据情况下进行，如果没有法律将此种行为规定为违法，行政机关就不得对其处罚。其次要依照法律条文规定的处罚的种类、幅度、数额进行处罚。不能处罚没有规定的种类的行为，例如某法条只规定了处以罚款，而没有规定对其拘留，就不以处以拘留。某法条规定了罚款200以下，就不能处以500元的罚款。此外处罚时还要考查当事人是否有有免于处罚或依法从轻、减轻或者从重、加重处罚的情节。切实要作出处罚适当，切忌畸轻畸重。对于某些行政处罚还要考虑当事人的生活情况，不能因为行政处罚而导致公民丧失基本的生存权。

　　六、程序合法

　　程序合法要求行政机关调查处理案件的整个过程必须符合法律、法规、规章规定的程序。《行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项规定：具体行政行为违反法定程序的，应当予以撤销或者部分撤销；《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定：具体行政行为违反法定程序的，应当予以撤销、变更或者确认违法。行政处罚程序必须符合法律规定，不仅是对执法工作人员的最基本要求，也是行政执法目的得以实现的最基本保证。

　　行政处罚程序是行政主体实施行政处罚时，表现出的时间和空间的形式。时间包括行为发生的顺序和时限，空间则包括了行为进行时所表现出的方式和步骤。一个法定的行政处罚行为程序的构成，必须具备四个基本条件：步骤、顺序、方式、时限。步骤。程序作为一个过程，是一个步骤一步骤完成的，程序犹如一条锁链，步骤犹如各个环节，环环相扣，不可脱节。顺序。程序虽然由若干个步骤组成，但步骤与步骤之间前后排列有序，不可颠倒。如先表明身份，后实施监督；先取证，后裁决；先裁决，后执行等等。方式。完成行政处罚程序的外在表现形式，行政处罚程序的任何一个步骤都要通过一个形式去完成，没有必要的形式，行政处罚程序就无法进行。时限。行政处罚程序既要保障公正，又要保障和提高行政效率，因此法律要求行政主体的行政执法程序必须在一定的期间内进行，否则无法保障行政处罚行为的公平与效率。行政处罚案件的程序通常为：立案、调查取证、告知、送达、执行。

　　在执法实践中，程序违法主要表现在：擅自减少或改变做出具体行政行为的步骤；破坏做出具体行政行为步骤的先后顺序；随意改变了或取消做出具体行政行为的方式；缩短或拖延做出具体行政行为或要求相对人做出某种行为的时限。

　　作者简介

　　项鹏举，男，汉族，1979年9月2日出生，内蒙古鄂尔多斯市乌审旗人民法院行政庭 审判员。